Le 27 décembre 1973, le Parlement français adopte la loi n° 73-1193 d'orientation du commerce et de l'artisanat, plus connue sous le nom de loi Royer, du nom du ministre du Commerce et de l'Artisanat Jean Royer. Cette loi marque une rupture majeure : pour la première fois, l'État intervient pour réguler administrativement l'expansion des grandes surfaces commerciales.
Un contexte de tension sociale
Au début des années 1970, le développement explosif des hypermarchés provoque un mécontentement croissant chez les commerçants traditionnels. Les centres-villes commencent à se vider, des dizaines de milliers de petits commerces ferment, et des organisations professionnelles se mobilisent.
La plus virulente est la CID-UNATI (Confédération Intersyndicale de Défense - Union Nationale des Travailleurs Indépendants), animée par Gérard Nicoud. Elle organise des manifestations, des occupations de préfecture, parfois des actions violentes contre les hypermarchés en construction.
Le pouvoir politique, sous la présidence de Georges Pompidou puis de Valéry Giscard d'Estaing, ne peut ignorer cette pression sociale. Jean Royer, élu de Tours et lui-même proche du commerce traditionnel, est chargé de préparer une réponse législative.
Les principes de la loi
La loi Royer instaure un régime d'autorisation préalable pour toute ouverture, extension ou conversion de surface commerciale au-delà de certains seuils :
- 1 000 m² dans les communes de moins de 40 000 habitants ;
- 1 500 m² dans les communes de plus de 40 000 habitants.
Une commission départementale d'urbanisme commercial (CDUC) est créée dans chaque département, composée de représentants des élus, du commerce, de l'artisanat, des consommateurs et de l'administration. Cette commission examine chaque projet et l'autorise ou le rejette.
Au niveau national, une Commission Nationale d'Urbanisme Commercial peut être saisie en appel des décisions départementales.
Un effet pervers : le verrouillage du marché
La loi Royer, conçue pour protéger le petit commerce, a paradoxalement renforcé les positions acquises des grandes enseignes.
L'intention de la loi était louable. Ses effets, observés sur trois décennies, ont été plus ambigus. En limitant les ouvertures de nouveaux magasins, la loi a en réalité verrouillé les positions des enseignes déjà installées. Carrefour, Auchan, Leclerc, Casino, Mammouth, Continent ont continué à se développer en bénéficiant des autorisations déjà accordées, tandis que les nouveaux entrants ont eu le plus grand mal à obtenir des autorisations.
Pire : la loi a généré, dès la fin des années 1970 et tout au long des années 1980, des pratiques opaques dans certaines commissions départementales. Plusieurs scandales judiciaires ont éclaté, mettant en cause des élus locaux soupçonnés d'avoir reçu des avantages en contrepartie d'autorisations.
Les évolutions ultérieures
La loi Royer a été plusieurs fois amendée et complétée au fil des années :
Bilan d'un demi-siècle de régulation
Cinquante ans après la loi Royer, le bilan est nuancé. Le petit commerce traditionnel a poursuivi son érosion (-50 % de boutiques alimentaires entre 1973 et 2020 selon l'INSEE). Les centres-villes ont continué à se vider, sauf dans les métropoles dynamiques. Et les grandes enseignes, désormais en position oligopolistique, contrôlent l'essentiel du marché.
Pour autant, sans cette régulation, l'expansion aurait été encore plus brutale. La loi Royer a permis de maintenir une forme d'équilibre, en particulier dans les villes moyennes où les centres-villes ont pu être partiellement préservés.
Aujourd'hui, le débat se déplace : la question n'est plus celle de l'ouverture de nouvelles grandes surfaces (rares en 2024), mais celle de la requalification des zones commerciales existantes, souvent vieillissantes, et de la revitalisation des centres-villes.
Sources et lectures complémentaires
- Loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, Légifrance
- Florence Padovani, L'urbanisme commercial en France, La Documentation française, 2018
- Rapport du Sénat sur l'application de la loi Royer, 2003
- Données INSEE sur l'évolution du commerce de détail (1965-2020)